施雪华:“超级大部”后的管理难题——“超级大部”内设机构的利益和权能协调

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  随着大部制改革的深化,过去的小部委变成了“超级大部门”的内设机构,使得“超级大部门”的内内外部组织形状及它们之间的关系更加多样化,对内设机构的运行以及政府职能的实现带来了巨大的挑战。

  超级大部事先,暂且已是万事大吉

  大部制改革实际上是通过部门合并,使部门间利益和权能冲突与协调变为部门内内外部利益和权能冲突与协调,也可是我我化部际协调为部内协调的并有的是法律妙招。随着部门间利益和权能冲突的减少和部门内内外部利益和权能冲突的增多,大部制改革使得部内协调的难度加大。

  超级大部的成立在并有的是程度上是为了把少许的协调工作转到部门内内外部进行,以减轻部门之间管理和调配人、财、物的利益和权能的负担,使有限的人、财、物发挥更大的功能和作用,从而提高行政效能。而且 ,实际上,不可能 超级大部的内设机构的利益和权能调整常常无法到位,内内外部管理幅度(部委领导机构与各司局之间、各个司局与处室之间直接管理的机构数量)却在增加,有有哪些内设机构之间的协调常常变得负担更重,真正的部门一体化和职能整合往往无法实现。

  不可能 ,一项决策落实到超级大部事先,暂且已是万事大吉,还需由超级大部的内设机构也可是我我部委内各司局甚至处室去具体执行。只能把一项决策落实到了各部委的司局及其处室,部内行政才算基本到位(部外行政是将部委决策落实到社会组织和公民你是什么 人)。在你你是什么 请况下,主要承担协调任务的办公厅等会超负荷运转,主要表现为公文积压、机构臃肿和带宽低下等。

  与此一块儿,超级大部作为并有的是多个机构合并后产生的新的组织形式,部内各内设机构需要一2个多磨合期,要能较好地建立起彼此之间的协作法律妙招关系。在你你是什么 磨合期里,一2个多部门内设机构也可是我我司局之间不可能 处室之间的矛盾冲突,不可能 丝毫不亚于从前不同部门之间的矛盾冲突。不可能 大部门只能顺利渡过磨合期,只能及时协调矛盾冲突,大部门有的是重新分开或曰解体的不可能 。

  英国在上世纪七十年代进行了大部制改革,成立了你是什么 “特大部门”,而且 不可能 内内外部协调的困难,有有哪些“特大部门”实际上有好多好多 都没法形成真正的内聚力。累似 于,上世纪七十年代中期成立的环境事务部可是我我由你是什么 部委凑在一块儿组成的一2个多庞然大物,但有的是一2个多有机结合的统一体,运行几年后因内内外部利益和权能冲突无法得到很好的协调和除理,调快又分开回到了上世纪六十年代的样子。

  超级大部“家务事”多,部长监督和控制的难度加大

  大部制改革会增加部门行政首长的管理幅度。不可能 管理幅度的扩大,分管领导也可是我我副部长和部长助理协调内设机构之间利益和权能冲突的难度也将没法大,司局之间矛盾冲突的除理最终还是要依靠部长,这势必会增加部长的工作负荷,使其因忙于协调部内各司局之间关系,而忽视了与其它部门之间的交流与沟通,甚至会影响中央政府部门之间的协调,也可是我我部际协调,从可是我原应以加强机构整合力度和实现中央政府一体化为目标的大部制改革表态 失败。

  累似 于,英国1976年把交通工作从特大的环境事务部分出来,在一定程度上可是我我不可能 认为交通政策没法受到大臣的有效控制造成的。中国2008年的第一轮大部制改革事先,你是什么 部委下设司局达数3个,部长监督和控制起来十分困难。

  少了“上级压力”,部内协调的成本增加

  大部制改革是将政府相同及相近的职能进行整合,归入一2个多部门管理,或将你是什么 职能相近或相关的部门整合为一2个多较大的部门。一方面,超级大部内设机构过多将加剧条块分割和职能交叉重叠的现象。而你是什么 人面被整合进超级大部的原有各部门,其并有的是可是我我在相关职能领域具有较大权能的部门,分部而治时的矛盾冲突不用不可能 合并进同一2个多部门而消失,部门内内外部司局之间或处室之间的利益和权能冲突甚至丝毫不亚于部际之间的冲突。好多好多 ,将部际冲突内内外部化,从另并有的是意义上可是我我将内外部的协调成本转嫁到内内外部,暂且原应内内外部协调的成本一定比内外部协调的成本低。

  从2008年事先中央和地方大部门的运行来看,不少大部门的内内外部人、财、物和信息的协调甚至比合并前更加困难、成本更高。这不仅仅是不可能 办公地点的分离、人员的不粉悉、业务的不了解、合并中利益和权能重新分配中的不公平使部门间、人员间有怨气等造成的,更不可能 从前的部际协调还有国务院及其分管领导来协调,各部委对本部门的利益和权能不好过多的坚持的“上级压力”,而现在的大部门内内外部协调就少了你你是什么 “上级压力”。这对于新一轮大部制改革后的超级大部来讲是一2个多需要十分重视的棘手现象。

  “超级大部”不可能 加剧央地条块矛盾

  大部制改革后老是总出 的“超级大部”不可能 加大我国中央政府与地方政府之间的条块矛盾。我国幅员广阔,条块形状不可能 利用得好励志的话 ,会收到积极效果;反之,则会产生条块矛盾。你你是什么 矛盾的并有的是表现可是我我中央政府各职能部门尤其是中央政府垂直管理部门与地方政府之间的摩擦。

  从前,中央政府职能部门之间的牵制是并有的是权力相互制衡力量。而在实行大部制后,不可能 比起没法改革的政府职能部门,超级大部的权能扩大使得你你是什么 制衡力量被减少或消灭。这原应“条条”的管理权能增加。在管理权能一定的请况下,一方权能的增加原应你是什么 人权能的减少。由此,中央大部权能的扩张会影响地方政府积极性的发挥。此外,超级大部管理权能的增加原应它要能用于与地方政府摩擦的潜在能量增加。不可能 两者形成并有的是均势请况,双方摩擦的不可能 性会更大。

  超级大部办公厅应从部委的“秘书”转变为“秘书长”

  超级大部中的大司局需要大协调。覆盖部门基本职能的机关越少,司局职能范围则越宽;司局权力相对扩大,对部内综合协调能力的要求则相对较高。目前,我国中央政府各职能部门所属的办公厅并未承担其应有的综合协调职责,可是我我承担机关公文、日常工作的协调和督查、政务公开、新闻发布等你是什么 日常管理工作,未被正式赋予整个部委的综合协调的地位和作用,这和国务院办公厅未被正式赋予综合协调的地位是相一致的。而且 ,中央政府各职能部门所属办公厅尤其是超级大部所属办公厅暂且能站在部门全局的高度,去适应大部制改革后对部内协调提出的新要求。

  大部制改革后形成的超级大部应该承担起双重责任,既要保持超级大部和你是什么 部门以及社会环境的适应性,也要管理部门内内外部各内设机构之间的依存性。超级大部所属的办公厅无疑是大部制改革后的部门领导担负其双重责任的有效抓手。超级大部所属办公厅的优势在于能将行政管理中的协调职能专业化、常态化,它突破了传统的“一事一协调”、“一时一协调”的限制,强调办公厅作为综合协调机构的独立性和综合协调机制的长期性,能助 提高部门的综合治理能力。而且 ,超级大部所属办公厅不再是一2个多单纯的文件和信息的交换中心,更应承担起协调部内各内设机构的关系和疏通工作渠道的重任。这就要明确超级大部所属办公厅的宏观协调职责,确立其作为部门领导办事机构的综合协调中心地位,研究制定跨司局的协调法律妙招、指导督促司局间协作法律妙招、开展联合监督检查等工作,即从部委的“秘书”角色转变为“秘书长”角色。

  构建超级大部内设机构之间的协调机制

  随着超级大部内设机构的增多,协调任务也会不断增加,各内设机构之间需要一段时间磨合,要能建立良好的协作法律妙招关系。因而,政府不仅要保证内设机构在一定程度上的独立性,而且 ,要构建超级大部内设机构之间的协调机制,进一步减少运转成本,提高职能行使带宽,使政府职能向更适应市场经济的方向对接。而且 ,我国中央政府各职能部门内内外部尤其是超级大部内内外部现行的协调机制还不够完善,明晰的协调法律妙招、明确的协调层级尚未确立。

  对于我国中央政府而言,除了加强超级大部中办公厅的宏观协调职责,还需要加强大部委中财务司和人事司协调其它各内设机构利益和权能的职责。目前,有有哪些司局在内设机构利益和权能的协调职责中所起的作用还很有限。

  能助 超级大部内内外部决策权、监督权和执行权的适度分离

  就目前的中国政府而言,部内党组和部务会议本应主可是我我决策机构,思考和决定部委内内外部和内外部的重大现象,一块儿有的是部分监督、协调职能。从前,不可能 部内党组和部务会议把主要精力上放监督、协调职能上,甚至老是直接干预司局的执行事务,则不能助 发挥它主可是我我决策机构的功能。好多好多 ,应该把协调、监督和执行的职能交给办公厅和各相关司局等机构去承担。

  目前的部长、副部长、部长助理“分管制度”实际上使部内党组和部务会议成员既要管决策,又要管执行、协调和监督,在实际工作中好多好多 部委领导把大部分精力用于执行、协调和监督职能。从前,一方面,部委领导整天忙于事务性工作,没法过多的精力去思考战略、规划和政策方面的重大现象,你是什么 人面使下属部门和机构又陷于有事无权的尴尬境地,严重影响部委的整体工作效能。

  通过能助 大部门内内外部决策权、执行权和监督权的分离,不仅可将超级大部的领导和领导机构从繁重的执行、协调和监督任务中解脱出来,而且 ,也将使超级大部从因繁重的执行任务而产生的各种利益冲突中超脱出来,从而加强了其决策权和监督权的实施力度。从前,既能只能使大部门并有的是得以权能“瘦身”,又能只能加强中央政府、中央政府你是什么 职能部门对超级大部权力的约束与监督,要能只都可以 助 超级大部各内设机构之间利益和权能协调的实现。

  大部制改革要与政府权能的集中与分散改革同步进行

  部门的合并常常原应新的大部门利益和权能的扩大,从前,大部门制不可能 可是我我原应权能扩张励志的话 ,实际上就违背了大部制改革的初衷:集权与分权的平衡。好多好多 ,大部制改革一定要与政府权能的集中与分散或曰集权与放权改革同步进行。

  要达成此项目的,一方面,要能助 大部门内内外部决策权、监督权和执行权的分离,你是什么 人面,要在中央政府整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构。要将原属于市场、企业、社会和事业单位的职能逐步从超级大部乃至整个中央政府中分离出来,设立专门的执行机构不可能 划分给市场和社会,除理因集决策、执行、监督于一身而产生的种种弊端,这也是除理中央政府与地方政府条块矛盾的重要途径之一。比如,同一行业中,管政策法规和制度设计,管决策、执行和监督的行政职能保留给超级大部,而管经营和利润、业务和发展的专业公司、学校、研究机构等独立为企业和事业单位的安排,可是我我你你是什么 集权与分权的有机结合。

  行政管理体制改革是一项系统工程,大部制改革的成功需要依赖一2个多设置合理、形状科学、运作高效的内内外部体系的支撑。部门内设机构利益和权能的协调直接影响大部制改革的成效乃至成败,好多好多 ,健全大部门内设机构利益和权能协调的体制和机制应该成为新一轮大部制改革很糙关注的重点之一。

  施雪华,北京师范大学政治学与国际关系学院二级教授、博导。

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/63571.html 文章来源:《人民论坛》2013年第9期