李水金:中国乡镇政府改革的五种模式及其评析

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  【摘要】乡镇作为中国最基层的政府机构,承担着血块的公共服务职能,肩负着上情下达、下情上传、服务农村的职责。本文对中国乡镇政府改革过程中的模式进行了分析与归纳,提出了乡镇改革的一种模式,并对乡镇改革一种模式的背景、内容、型态、绩效、大大问题等进行了评析,以期为中国乡镇政府改革的下一步行动提供理论指导与实践支持。

  【关键词】地方政府;乡镇改革;模式;评析

  乡镇作为中国最基层的政府机构, 承担着血块的公共服务职能,肩负着上情下达、下情上传、服务农村的职责。作为数量最庞大的基层政府机构,乡镇改革是最具有争议的地方,将会各地实际状况不一,对于乡镇改革的未来趋向,并不还不都能能 形成统一的认识,实践中的乡镇改革妙招层出不穷,还不都能能 说指在这些的混乱。随后 ,对中国地方政府乡镇改革的模式进行分析与归纳,并从中发现这些规律,这对于中国乡镇改革的未来发展,具有重要的理论意义和现实意义。

  一、“撤并乡镇”改革模式

  中国乡镇最早的改革模式即是“撤并乡镇”。“撤并乡镇”的改革持续了20 多年,最早可追溯到改革开放后的1985 年,“据估计,当时全国有9 万多个乡镇。”[1]1986 年中共中央、国务院颂布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,“撤乡并镇”工作开始英语 英文在全国推行,从1986 年到1996 年间,各地掀起了“并镇、并村”的改革风暴,到1996 年,全国乡镇数量为43112 个,比1985 年减少了近一半,行政村的数量也减少了接近10 万个。

  从1998 年开始英语 英文,随着国务院第4 次机构改革方案的出台,地方政府也展开了“撤并乡镇、精简机构”的又一轮改革,802年农村税费改革在全国的推行后,以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革继续深入。到803 年底,全国已有25 个省份基本完成乡镇撤并工作, 其中宁夏共有126 个乡镇被撤并,精简人员近8000 名;江苏乡镇撤并后,乡镇所属机构减少7800 多个, 减少乡镇干部8.2 万人; 广东省803 年撤并了15%的乡镇,为宜可节约财政经费3.46 亿元。[2]

  804 年,中央发布了《关于有益于农民增加收入若干政策的意见》的一号文件,要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制,有条件的可实行并村,提倡干部交叉任职。”根据中央的要求,这些省市掀起了第二次撤并乡镇的改革浪潮,类式805 年9 月,河南省委、省政府再次发文要求, 年底前将对辖区人口达不还不都能能 规定标准的乡镇进行撤并,这次改革共涉及全省范围内470 多个乡镇,按照1个多 或1个多 并1个多 的原则,该省为宜可减少乡镇80 余个。[3]根据民政部发表声明的数据,到805 年底,全国乡镇总数为35473 个,比1996 年乡镇数量减少接近1 万个。

  809 年1 月,在总结乡镇改革经验的基础上,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》,乡镇机构改革全面推开,根据中央统一部署,改革任务将于2012 年完成,目前全国已有20671个乡镇完成机构改革,占乡镇总数80.3%,那时,乡镇数目将进一步减少、乡镇机构将得到进一步精简。

  总之, 从1986 年开始英语 英文,“撤并乡镇” 的改革老要不还不都能能 停止过,并将持续下去。改革也取得了显著的成效,类式乡镇数量大大减少,载至809 年,全国乡镇数量为34800 个,比805 年精简近1 千个。各省在撤并乡镇改革过程中也取得了显著的成果, 类式吉林省自从作为乡镇机构改革的试点省份之一以来,现已完成撤并精简任务,全省乡镇减少了近三分之一,各乡镇超过80%的内设机构、领导职数以及事业单位数量得到精简,兼职和交叉任职成为乡镇管理的一大特色。

  二、“三办一所”改革模式

  将会说“撤并乡镇”是使乡镇的总体数量减少语句,不还不都能能 “三办一所”模式即是乡镇政府内设机构的减少。这里的“三办”即是“党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室”,“一所”即是“财政所”,当然这些乡镇设置了“四办一所”,这些乡镇的“一所”是指“司法所”。“三办一所”改革的背景是乡镇机构的膨胀与行政经费的快速增长,给政府增加了过大的财政负担,“类式,东部某省的1个多 镇,镇政府编制102 人,换成编外人员,总数80 多人,每年仅办公费就达上千万元,超过镇财政预算480 万元的一倍以上,缺口偏离 ,不还不都能能 通过各种税外收费、摊派、出卖土地等妙招防止,造成巨大的社会负担。”[4]针对乡镇机构与人员的膨胀大大问题,这些省市如广东、陕西、四川、安徽、陕西等省这些乡镇在改革过程中,采取了“三办一所”的改革模式。

  “三办一所”改革模式的主要内容是:(1)按乡镇大小核定编制数。类式陕西省西安市临潼区、周至县、户县乡镇机构改革共涉及47 个乡镇,按照人口、面积、财政收入1个多 因素,分为一、二、三类,乡镇按类别核定行政编制总额,一类乡镇不超过32 名,二类乡镇不超过28 名,三类乡镇不超过25 名。(2)在党政机构设置方面,精简为“三办一所”。这些乡镇将20 多个政府部门精简为“三办一所”:乡镇只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室和乡财政所。(3)乡镇领导职数实行交叉任职。乡镇机构精简为“三办一所”后,相应的领导职数就减少了,类式这些乡镇设乡镇长与副乡镇长共3 名,其中党委副书记兼任乡镇长、乡镇党委书记兼任人大主席、副乡镇长兼职武装部长等。(4)实行政府向社会购买公共服务的制度。随着乡镇机构的减少与人员的压缩,乡镇承担的这些公共服务职能随之社会化,由政府向社会购买公共服务。类式广东省在乡镇改革试点中,把却说我由政府机构提供的公共服务,由政府向社会招标购买,中标人负责实施后到政府部门领“薪水”。(5)精简事业单位。乡镇机构改革中,事业单位也成为改革的重点,其改革的方向是精简事业单位数量、压缩事业单位人员编制,类式四川省游仙区乡镇机构经过改革后,事业单位由却说我的180个减少到125 个,精减22%;事业单位编制精减132 名,精减比例为23.5%。

  总之,从改革的实践看,乡镇“三办一所”的改革使得乡镇机构得到精简、人员编制得到压缩,大大降低了乡镇的行政管理费用支出;服务外购也在一定程度上提高了公共服务的传输强度与质量。随后 “三办一所”的改革模式也指在这些大大问题,将会其主要的目标是精简机构与人员, 将会职能不还不都能能 得到相应转变、将会配套改革不还不都能能 位,很容易老要再次出现机构与人员的反弹,损及改革成果。

  三、“综合配套”改革模式

  为了克服乡镇机构改革“膨胀—精简—再膨胀”的怪圈,这些省市对乡镇进行了综合配套体制改革。所谓综合配套体制改革, 即是对乡镇的改革暂且局限于乡镇一种的机构与人员精简,却说我将乡镇改革倒入1个多 更广阔的视野来看待,在乡镇改革的一块儿进行事业单位、干部制度、社会保障制度等配套体制改革,以实现乡镇职能的转变与权力的社会化配置。

  湖北省的“乡镇综合配套体制改革”为中国乡镇改革提供了1个多 精典案例。803 年,随着农村税费改革的深入,湖北省颁发了《关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》(鄂发[803]17 号),决定从804 年开始英语 英文在全省推进乡镇综合配套改革,并选择了天门、洪湖、监利、麻城、安陆、老河口、咸安7 个县(市、区)进行试点工作。

  湖北乡镇综合配套体制改革的内容如下:[5](1)明确乡镇党政职能,领导班子交叉任职。改革后,党委、人大、政府、政协“四他们”交叉兼职,四块牌子,一套人马;乡镇一级不再设立政协机构,政协的有关工作由一位人员兼管;每个乡镇党委设党委委员7~9 名,党委书记原则上兼任乡镇长,党委副书记2 名,1名担任人大主席,1 名兼任纪委书记。(2)精简乡镇机构,压缩人员编制。每个乡镇只设“三办一所”或“一办一所”,各办公室设立一专多能的干事和助理等职位,在重点从事一两项专门工作的一块儿兼事这些工作。(3)“七站八所”全面转制,理顺条块关系。对于“条条管理”及双重管理的这些部门予以保留,并理顺关系;对另这些部门实行“关、停、并、转”;对于乡镇直属站、所,除保留了农税分局所外,其余的完整版改制为“服务中心”,最终走向市场;乡镇直属事业单位面向市场转换机制,除农村中小学校、卫生院外,这些直属事业单位逐步转为自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构, 其所承担的原有行政职能分别并入“三办一所”。(4)彻底清退非在编人员,分流人员与单位脱钩。对乡镇行政和事业单位(含延伸、派驻机构)的临时工、借用人员、不还不都能能 被机构编制部门批准的各种“自费编制”人员,都还要无条件清退,对在编人员实行全员竞争上岗。(5)大力推进乡级民主建设,“差额直选”党委书记。类式咸安区12 个乡镇的108 名领导成员均经过了“海选”和代表直选的妙招产生,参加“海选”的人数达1.8 万人。(6)建立社会保障体系,为改革提供保障。

  从上可看出,湖北省乡镇体制改革完整版有的是单一的机构改革或人员精简,却说我一次涉及党政关系、干部人事制度、保障制度改革、直属部门与事业单位转制在内的综合性配套改革。其改革的重点没得于机构的“精简”,而在于体制的“转型”,在于“政、企、事”关系的重新调整及权力的重新配置,以达到还权于社会、还权于市场。从改革实践看,取得了一系列成效:以咸安区、监利县、洪湖市为例,1个多 试点县(市区)共80 个乡镇的内设机构减少了155 个,平均精简比例为49.5%;党政班子成员共减少389 人,平均精简比例为80%;在乡镇的机关事业单位人员共减少3235 人,平均精简比例为80%。[6]在精简的一块儿,乡镇职能也进一步得到转变。

  四、“强镇扩权”改革模式

  与传统上的精简机构、压缩权限的改革妙招不同,“强镇扩权”代表了“扩权”与“分权”的趋势。“强镇扩权”改革主要指在在沿海一带经济比较发达的乡镇,以浙江、广东为代表。“强镇扩权” 最早可追溯到1986 年中央22 号文件提出的“简政放权”,要求“凡属还不都能能 下放的机构和职权,要下放给乡;少数还要由县集中统一领导的机构,仍要集中统一领导”。807 年浙江省又率先在全国范围内推出了“强镇扩权”的改革思路。所谓“强镇扩权”即是县级政府通过将事权、财权、人事权适当下倒入经济比较发达的中心乡镇,使乡镇享有较大的管理经济社会的权限的一种改革妙招,它是浙江省“强县扩权”的1个多 延伸。浙江省自1992 年开始英语 英文进行了四次“强县扩权”试点,实行“省直管县”的模式,扩大经济强县在财政、经济、社会管理等方面的权限。807 年5 月,为缓防止经济社会发展与乡镇管理体制滞后的矛盾,浙江省又分发了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(浙政发[807]13 号),首批选定141 个省级中心镇,按照“依法下放、能放就放”的原则,赋予中心镇偏离 县级经济社会管理权限,涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10 个方面,这项改革,简称为“强镇扩权”。

  强镇扩权的主要内容是按照“能放则放、毫无保留”的原则,赋予乡镇更广泛的行政权力。以“浙江省苍南县龙港镇强镇扩权改革试点工作的若干意见”为例,其具体内容还不都能能 归纳为以下几方面:(1) 下放审批权限。原则上县职能部门能放的管理、审批权限,要下倒入派驻部门,实行分局审批、县局备案。(2)下放财权。县与镇的财政关系采取选择基数,超收分成,镇财政收入比上年超收偏离 按80%奖励;商业和普通住宅用地土地出让金收入先提取23%后,余下的县镇1:9 分成;工业用地出让金扣除基础成本和失地农村保障金后, 余下的按3∶7 分成;县属部门驻龙港镇的下属单位在镇内的各项收费,除为县以上部门代收和有特别规定外, 都统一纳入镇财政专户管理;加大对镇技改扶持力度。(3)下放管理权限。在核定的编制数内,镇政府可根据工作还要设置内设机构调配镇管行政、事业干部;建立综合管理执法大队、行政审批服务中心、土地储备中心、建立公共资源交易中心,扩大乡镇管理职能;赋予这些中心镇以县级经济社会管理权限。(4)增设县派分局。县派驻机构设立分局,在已建的公安、法庭、检察院、工商、国土、规划建设、质监、地税、国税分局的基础上,建立司法、环保、房管、监察分局,分局正职由县部门副局以上领导兼任或明确为副科级。(点击此处阅读下一页)

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